看发展 督重点 促整改 重提升

——县级政府教育工作督导评估市级复查的几点思考

三明市教育局副局长 政府教育督导室主任  黄恒柏

按照国务院、省政府的统一部署，2006年，我市开展对县级人民政府教育工作督导评估（简称“对县督导”）。省政府办公厅转发省教育厅《关于全面开展县级人民政府教育工作督导评估意见》（闽政办［2006］15号）规定：县级政府每年开展自查自评，设区市政府每年或每两年组织对各县进行一次督导复查。两年来，我市先后对所辖的12个县（市、区）进行了第一轮的全面复查，其中2个县（区）获优秀等次，10个县（市、区）获良好等次；省里从中抽查4个县（市）进行督导评估，2个县获优秀，2个县（市）获良好等次。

一、推进教育改革与发展成效明显，任重道远

两年的“对县督导”实践，促进了县、乡政府及其有关职能部门和学校依法办学、依法治教，认真履行职责，落实教育优先发展的战略地位，推进了义务教育均衡发展和各类教育的协调发展。主要成效有：一是促进了认识提高，教育优先发展战略地位进一步落实。通过督导，县、乡两级政府优先发展教育的认识有很大提高，县、乡两级党委、政府研究教育工作，为教育解决的具体问题明显增多，县各职能部门抓教育的职责更加明确，措施更加具体。二是促进了体制完善，义务教育经费保障机制进一步健全。从2005年底，国务院决定对农村义务教育经费保障机制进行改革以来，农村义务教育经费全面纳入公共财政保障范围，建立了中央和地方各级政府分项目、按比例分担的经费保障新机制。“两免一补”得到落实，公用经费逐年提高，专项经费专款专用，基本遏制了挤占、挪用教育经费的现象，省级统筹、以县为主管理的体制逐步建立。三是促进了措施落实，农村中小学办学条件进一步改善。县级政府采取许多有力措施，多方筹措资金，在中央、省市的支持下，2008年前，有望全面消除现存中小学D级危房；现代远程教育工程全面完成并投入使用；实验仪器设备、体音美器材、图书得到进一步更新添置；寄宿制中小学逐步建立。四是促进了人事制度管理，教师队伍整体素质进一步提高。各县建立了教师继续教育、校长培训提高、县乡教师交流、片区深化教改，促进教师专业成长等制度，县乡政府大力表彰奖励优秀教师，提高边远山区教师待遇，中小学教师队伍的整体素质得到提高。五是促进了方针贯彻，全面实施素质教育进一步落实。坚持育人为本，德育为先，全面贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，这是新时期教育系统落实科学发展观的集中体现。各县进一步深化人才培养模式的改革，把立德树人作为教育的根本任务，加强了学生创新精神和实践能力的培养，深化考试招生制度改革，推进课程体系、教学内容和教学方法改革，实行综合素质评价，积极推进和谐校园、平安校园建设，初步形成了推进素质教育的良好氛围。

由于我市是一个经济欠发达地区，老区县、苏区县、转移支付县居多，各县经济和社会发展不平衡，区域之间、城乡之间、学校之间的办学现状与“对县督导”的指标要求，与人民群众对优质教育的需求还有相当差距，主要是教育经费投入相对不足，大部分县靠“追补”才能达到“三个增长”，城市教育费附加、税改转移支付、预算外资金存在抵顶和使用不合理等现象，危改、“两免一补”等县级分担的经费配套不足；农村中小学理科实验和体音美等活动设备、器材与省颁标准差距较大；农村寄宿制学校学生生活条件较为简陋。有的学校住宿拥挤，甚至30多人住一间，人均不足0.5平方米，不少学校未设餐厅，寄宿学生喝不上热汤、洗不上热水澡。家校往返乘坐农用车现象普遍存在。中小学C、D级危房尚未全面消除，校舍维修改造长效机制尚待建立；县城学校布点、容量不足的问题日显突出，进城务工人员子女就学问题尚未根本解决；职业教育发展相对滞后；农村幼儿教育基础条件、教育管理薄弱；农村教师队伍补充和流动机制有待加强。这些问题短期内都难以解决，需要各级政府长期艰苦的努力，任重道远。同时也充分表明，扎实抓好“对县督导”评估，对贯彻执行教育的法律法规，推进农村义务教育均衡发展和各类教育均衡发展的紧迫性和必要性。

二、适当调整评估策略，重点督查，减负增效

我省实行“双高普九”和“对县督导”评估相结合的督政体系，原则上交替进行，形成互为补充、相互促进、互相支持的长效机制，十分重要，十分有力。但就近两年督导评估情况看，“对县督导”市级两年一次复查，省级五年一次评估，一些县还要接受“双高普九”省、市级指导和验收，因此，多数县每年都得接受一次或多次市级以上的教育工作督导检查，基层负担较重。就“对县督导”评估项目而言，除教育经费项目外，师资队伍、办学条件、教育管理、教育事业发展等各项指标一般不会年年有大的变化。就评估工作而言，经过两年多的实践，市级已经完成一轮评估，各级督导机构也积累了不少经验，督导人员对评估标准的把握和评分办法的运用已达到一定水平。从减轻负担、增强实效角度考虑，有必要重新审视评估策略，相关工作可进行适当整合。今年，省教育督导室在“双高普九”和“对县督导”工作安排上进行了调整，实行“双高普九”省市联合预检、“双高普九”验收和“对县督导”评估结合的做法，并提出今后“对县督导”实行重点督查的思路。就“重点督查”问题，笔者研究认为，今后省市“对县督导”评估，不必再面面俱到，翻箱倒柜式地重复检查，也不必教条地、机械地对照指标要求，应该是督重点、看发展、促整改、重提升，充分发挥教育督导的“指导”与促进功能。因此，就市级而言，在第二轮“对县督导”复查中应特别重视以下六方面内容：

1．督查学校设置规划落实情况，充分体现教育优先发展。《义务教育法》明确规定，政府应根据本行政区域内儿童、少年的数量和分布状况，制定、调整学校设置规划。近几年来，我市义务教育阶段学生数急剧减少，城乡分布结构发生重大变化，据统计，我市现有小学在校生173990人，与2000年310624人相比减少44%，初中在校生108398人，与2000年164995人相比减少34.3%。据测算，今后几年内还将减少，到2010年后才相对稳定，“十五”到“十一五”10年减少近一半学生；生源分布上，学生不断从农村流向城区，县城以上中小学大班额（小学班生50人，初中55人以上）已占90%，有的学校班生数甚至达70人。而农村30人以下的小班额达70%以上，且比例在不断上升。学生流动性增大和分布结构上的巨大变化，对重新配置教育资源、保障流动人口子女就学实现教育公平、提高教育质量和效益等提出了一系列新课题。城市迫切需要增加布点，扩大容量，而农村又急需办好寄宿制学校，适时进行撤点并校。从“对县督导”中发现，各县的社会经济发展“十一五”规划和教育发展专项规划，都还不能很好地适应形势发展需要，因此，督促指导县级政府调整落实教育规划，切实体现教育优先发展应是当前教育督导的主要任务。

2．加强农村义务教育经费保障机制督查，促进县级分担经费投入到位。首先，要确保县级财政主渠道投入。年初就应要求政府财政将教育经费全额纳入预算，完善预算程序，建立责任追究制度，依法做到“三个增长”不留缺口。其次，要落实县级财政配套资金。随着经费保障新机制的建立，中央和省级加大补助、统筹力度，教育投入不断增加，分项目按比例分担制度初步形成，但在督查中发现，生均公用经费、“两免一补”、危改配套、远教工程和职业教育资金，以及其他专项按项目必需由县级财政按比例分担拨付给教育的经费，80%的县配套不足，甚至有的项目县级分担的部分没有拨付。第三，要规范资金管理。城市教育费附加、税收转移支付等都还存在挪用、挤占、抵顶或使用不合理等现象，要加强督导，纠正违规做法，规范资金管理。第四，要逐步化解义务教育债务。据统计，我市教育债务达6亿多，其中义务教育达3亿多，要督促政府逐年化解，并不得产生新的教育欠债。

3．促进义务教育均衡发展，加快教育资源合理配置。《义务教育法》对义务教育均衡发展作出了明确规定，并写入党的十七大报告，这是落实科学发展观、构建和谐社会对教育发展的具体要求。在县域内，城乡之间、校际之间教育资源的均衡已成为一个很突出的问题。这些差距是历史形成的，短期内不可能消除，均衡发展也不是削峰填谷，其前提和基础应该是资源配置标准化。按照省里提出的学校办学条件“四有”标准，市级复查应重点针对与省定“四有”标准有差距的学校，督促县级政府列出计划，分年度实施，扎实整改。按要求，2008年我市中小学D级危房应全面消除，在此基础上，应督促各县建立一整套改善办学水平的长效机制，侧重开展校舍维修改造、师生生活设施（寄宿生宿舍、食堂、餐厅）建设、学校常规教育教学活动器材设备、图书和现代教育技术配置情况督查。同时，要树立教师第一资源观念，把握当前教师资源配置存在的问题，分析深层次原因，从实行农村教师财政津、新教师补充、城乡教师轮岗交流、教师培养培训等方面，加强督查，促进县级政府建立制度，改善义务教师资源配置不均衡状况。

4．加强素质教育督查，全面提高教育质量。新《义务教育法》将素质教育上升为国家意志，十七大报告对此进行强调，党中央、国务院高度重视，全面贯彻教育方针，全面实施素质教育必然成为德育督导的重点。要把立德树人作为教育的根本任务，育人为本、德育为先在新课程中怎么落实，在评价中怎么体现，工作机制和制度怎么保障必须成为教育督导的首要内容。要以学生创新精神和实践能力的培养为立足点，把推进课程管理、开齐开足课程、改革教学方法、中考中招制度的改革完善，综合素质评价制度的建立作为教育督导的核心内容。要以减轻学生过重的课业负担、纠正“应试教育”偏差，引导家长、社会、政府树立正确的人才观、价值观为切入点，把建立新课程理念下的学校（校长）评价、教师评价和学生评价学校制度改革与落实情况作为教育督导的关键环节。“督政”、“督学”结合，督促、引导政府切实重视素质教育，为基础教育课程改革提供经费与政策保障，营造良好的社会环境，减轻学校、教师的升学压力；督促、引导教育行政部门和学校、教师扎实推进课程改革，实施素质教育。

5．加强中等职业教育和幼儿教育督查，促进各类教育协调发展。义务教育发展到一定程度，必定要向两头延伸。十七大报告明确提出要加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，重视学前教育。从“对县督导”中发现，乡镇以下独立设置的幼儿园不到三分之一，多数是小学附设学前班，在园儿童5岁居多，3－4岁的入园率偏低（普遍在30%至60%之间）；县城原由单位、企业办的幼儿园已普遍社会化，出现了大批民办幼儿园，由于基础设施、师资等办园条件的差距，很多民办幼儿园没有得到教育行政部门的批准，游离于体制之外，投入不足，安全、管理、小学化倾向等问题严重，违背了学前教育的规律。近年来，普通高中教育迅猛发展，但职业教育发展滞后，普职比例失调，不适应当地经济社会发展对人才培养的需要，主要困难和问题是：经费投入不足，办学条件滞后，缺乏实习实训基地，资源亟待整合，招生就业压力大，学科和专业带头人特别是“双师型”教师紧缺，学校管理，教育教学改革不能适应发展要求等诸多问题。“对县督导”中应加大指导力度，引导县、乡两级政府制定幼儿教育和职业教育发展规划，采取切实有效措施，提升整体办学水平和效益，促进各类教育的协调发展。

6．切实保障弱势群体受教育权益，促进教育公平。保证人民受教育的权益，是党和政府义不容辞的职责，也是促进社会公平，构建和谐社会的基础。每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等对待，包括教育机会公平、教育过程公平和教育质量公平是教育公平的重要内容，进城务工人员子女、农村留守儿童、残疾少年儿童和贫困家庭子女等弱势群体公平接受教育，应作为“对县督导”重要内容进行特别督查。据调查，我市6－18岁未成年人524679人中，留守儿童有59647人，占11.4%，外出务工人员子女在外就学达32663人，占5.3%，贫困家庭子女30970人，占义务教育阶段学生数10.8%，三类残疾儿童少年3478人。外出务工人员子女进城就学和农村留守儿童人数还在呈上升趋势，这四类儿童已是一个庞大的群体，一种普遍社会现象，其教育公平问题日益凸现，应引起我们的高度重视。对进城务工人员子女，根据“提供平等接受义务教育条件”的要求，按照流入地政府负责，公办学校就读的原则，督促县级政府按高于省定生均公用经费标准核拨到校，合理增加教师编制，在学习和生活上给予农民工子女更多的关心和帮助；对农村的留守儿童，县乡两级政府要建立长效的管理机制，学校建立“留守儿童”档案，加强与家长、监护人的联系，实行结对帮扶制度，注重“留守儿童”的身心健康；要努力改善特教学校的办学条件，加强随班就读管理，保证残疾儿童少年有一个良好的康复和学习条件；加大对贫困生的帮扶，确保每位适龄儿童不因贫困而辍学。

总之，第二轮开始的督查不要全部按指标面面俱到，避免简单重复，可根据各县实际情况，选择重点进行抽查，其他指标认定县级自查自评结果。要将上一轮督导评估中发现的问题和薄弱环节作为新一轮市级复查工作重点，针对整改情况，认真进行分析研究，提出新的目标任务和工作要求，以评估促建设，以评估促发展，努力促进“对县督导”工作更加扎实，更加富有成效。第二轮开始的督查应简化程序，缩短时间，重在了解情况，发现问题，指导督促，减轻基层负担，提高工作效率。