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在管办评中,我是谁?

——地方教育督导部门职能定位再思考


时间:2016-05-16 来源: 中国教育报  点击:


推进管办评分离中,既要有顶层设计,还要鼓励摸着石头过河。AD供图

如何最大限度地发挥地方教育督导部门的作用?这既需要顶层的制度设计给予地方作为的空间,更需要基层大胆试验、大胆突破,凭着摸着石头过河的精神,探索出自己的改革路径。本期,我们邀请国家教育行政学院的佛朝晖副研究员点评广东、上海、山西等地的做法,她的研究或许会给您一些启发。——编者


   当前地方教育督导部门和教育行政部门合署办公,“两块牌子、一套人马”,在“管”的同时负责“评”,造成职能不清、角色混乱的问题。根据调研,2016年3月来国家教育行政学院参与研修的省、地督学供职的教育督导机构大部分隶属于教育行政部门,占70%,独立于教育行政部门的占10%,介于二者之间的占20%。大家认为,他们既是“运动员”又是“裁判员”,有时还充当小“保护伞”。


    2015年5月教育部下发了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见》(以下简称《意见》),对构建政府、学校、社会的新型关系,健全中国特色教育管理制度、现代学校制度和教育评价制度,做出明确规定。如何在管办评分离中找准地方教育督导机构的定位,是厘清督导职能,做好督导工作的基础。笔者认为,应从“管、办、评”3个维度分析地方教育督导机构的职能定位。


    在“管”中发挥行政监督作用,是监督者


    从管理角度来看,行政管理过程一般包括决策、咨询、执行、控制、监督、反馈、修正等环节。监督是教育管理中必不可少的一个环节,教育督导的本质是行政监督,是教育行政管理的一部分,具有指令性、执法性和权威性。《意见》在健全教育管理体制中,要求“加大行政监督和问责力度”。地方教育督导部门肩负“督政”一职,有权对所属部门和下级政府进行监督。2012年国务院颁布的《教育督导条例》规定,“督导内容包括县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导”。


    在“同级督政”方面,上海市迈出大步伐,2015年5月1日正式实施的《上海市教育督导条例》规定:“教育督导机构对人民政府相关职能部门和下级人民政府依法履行教育职责的工作实施监督和指导。”通过督政,地方党委政府进一步重视落实教育责任,保障教育经费足额到位。


    广东省曾组织对市、县党委和政府的基础教育绩效考核,由组织部门和教育督导部门合作,考核结果作为干部提拔的重要依据。很多地区通过义务教育均衡发展督导评估,追补义务教育经费,保障义务教育均衡发展。


    简政放权是管办评分离政策的一项重要内容。地方教育督导机构大多隶属于教育行政部门,可以统筹其他部门的检查项目,在减少对学校检查项目中发挥作用。山西太原市教育局将各处室的检查职能转移给督导室,年初汇总各处室上报的评估检查项目,通过整合,削减一半以上的检查项目,受到学校欢迎,增强了检查力度和效度。


    在“办”中发挥保障指导作用,是护航者


    在管办评分离中,“管放结合”是一项重要措施。政府依法向学校放权、落实学校办学主体地位、激发学校活力,是建设现代学校制度的关键。在“放”的同时,必须加强“管”。教育督导的根本目的是提高地区和学校教育水平,促进学生发展。因此,地方教育督导机构应将监督和指导相结合,发挥保障指导作用。


    在监督方面,教育督导机构或督导团不仅要听汇报、查账目、看档案,还要调查利益相关者对教育的满意度。例如,国家义务教育均衡发展督导评估中有一项就是召开人大代表、政协委员、校长、教师和家长座谈会,发放满意度问卷。在对学校工作的督导中,不仅要发现学校工作中亮点、不足,提出改进建议,还要发现学校的困难,限期整改和向上级汇报,推动问题和困难的解决。


    除了监督之外,教育督导机构还要对学校发展进行评估,指导学校更好地依法自主发展。吉林长春宽城区从1995年开始建立了自己的区域督导体系,目前已形成了学校发展性督导评估体系,学校自主确定3年发展目标,督导室根据目标进行年终考核,目的是让学校自己发现问题、反思原因、提出改进措施,激发学校发展能力。评估的目的不仅是指导,还应向引领学校发展努力,例如评估内容更注重学校文化建设,对学校的评价包括师生关系、教师教学方式、校长课程领导力3个指标。


    在“评”中发挥主导协调作用,是掌舵人


    建立科学、规范、公正的教育评价制度是《意见》对“评”提出的要求。从行政管理内部来看,目前,大部分督导机构隶属于教育行政部门或相对独立于教育行政部门。在各项考核和评价中,需要其他部门的配合与合作,是各项考核的“牵头人”,发挥协调作用。


    湖南娄底冷水江教育督导室牵头中小学考核工作,将考核分成平时考核和年终考核。平时考核由各股室自行组织,年终汇总。鼓励社会机构广泛参与教育评价是管办评分离的一项重要措施。


    地方督导部门发挥主导作用,首先通过政府购买服务的方式,将评估和监测工作委托给具有“独立性、专业性和权威性”中介机构。宁波镇海区委托浙江教育评估院,对辖区内23所中小学进行发展性评估,每学期评估一次,指导一次,保障学校发展。


    其次,制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准,保障教育评价质量。目前参与教育评价的社会组织可以分成三类,一是各省、市教育行政部门直属事业单位下的评估中心、评估院和评价协会,如北京教科院下属的教育督导与教育质量评价研究中心、江苏教育评估院、浙江教育评估院、重庆市教育评估院等;二是教育行政部门自己培育的中介机构,如山东潍坊创新教育评估中心;三是市场化的教育评估监测中心,如麦可思公司。


    最后,要将评估监测结果向被评估方反馈,完善督导报告和评估报告发布制度,扩大评价结果运用范围,将其作为资源配置、干部考核和表彰奖励的重要依据。


    (作者系国家教育行政学院副研究员)


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